Příčiny špatného hospodaření státu jsou v institucích i politice
Ve dnech, kdy probíhá v parlamentu souboj o konsolidační fiskální balíček, možná stojí za to si připomenout některé postřehy, které k tématu fiskálních reforem přináší analytická literatura. Fiskální téma přitahuje soustavnou pozornost analytiků, renomovaných institucí i akademiků, opravdu tedy je z čeho se inspirovat. Tím spíš, že jde vesměs o vyhodnocování empirických zkušeností z uskutečněných rozpočtových reforem – a že jich bylo opravdu hodně, úspěšných i neúspěšných.
Deficitní sklon
Problémový vývoj fiskálu bývá často spojen s tím, co se označuje pojmem rozpočtový „deficit bias“, tj. „deficitní sklon“. Jde o, že vlády mají – za mohutné podpory byrokratů – tendenci utrácet více než kolik činí současné příjmy rozpočtů a tím přenášet břemeno těchto excesivních výdajů na budoucí generace.
Příčiny deficitního sklonu veřejných rozpočtů jsou institucionální i politické. Mezi institucionální patří nedokonalost procesů tvorby, predikce a implementace rozpočtů a systémové (strukturální) nastavení výdajů, přesahující možnosti ekonomiky. A často – kvůli vysokému podílu mandatorních výdajů – víceméně rigidní vůči ekonomickému cyklu. Mezi politické příčiny pak patří omezená ochota politického systému plně internalizovat budoucí důsledky stávající fiskální politiky, usnadněná neschopností většinového voliče docenit její intertemporální či mezigenerační důsledky.
Je to již dlouho, co jsem z ministerstva financí pryč, přesto si živě vybavuji, k jakým neduhům v praxi rozpočtového procesu dochází. Rozpočtový byrokrat z resortních ministerstev a jeho nadřízený politik chtějí mít ve správě co největší rozpočtový balík který jim – podle jejich pocitu – zaručí co nejvíce vlivu. Říkávalo se v kuloárech ministerstva financí s jistou nadsázkou: mají 100 a potřebují 105, ale řeknou si o 120 a v rámci kompromisu dostanou 110. Jenomže pak mají potíže to utratit a kupují doslova cokoliv, jen aby rozpočet vyčerpali a nebyl jim v dalším roce krácen.
mají potíže to utratit a kupují doslova cokoliv, jen aby rozpočet vyčerpali a nebyl jim v dalším roce krácen
Převod nevyčerpaných prostředků do dalšího roku pomohl jen trochu, zvlášť když tu byl Damoklův meč, že to někdo v tom dalším roce bude chtít vázat a o ty nedočerpané prostředky nakonec možná docela přijdou. Když se člověk podíval konkrétněji na údaje, jak se hospodaří na resortech i v rozpočtových organizacích, tak se nestačil divit, jak se také dá hýřit. Jen pro úplnost, nezapomeňme na různé lobbisty, kteří krouží jako supi kolem ministerstva financí ve snaze přesvědčit jeho úředníky o skvělosti projektů, navrhovaných resorty a také poslanci.
Když se člověk podíval konkrétněji na údaje, tak se nestačil divit, jak se také dá hýřit
Pokud tuto mou vzpomínku budou číst zástupci složek, které mají s rozpočtem co do činění, nejspíše mě zatratí a budou tvrdit, že přece jim jde jen o blaho a zájmy těch, které zastupují. To jim na první dobrou nelze upřít. Potíž je však v tom, že pro všechny dobré úmysly prostě peněz není a nikdy nebude dost. Tak jak budeme vybírat kdo dostane a kdo ne? A pokud peněz dost je, tak jaksi upadá zájem o to nakládat s nimi co možná nejúsporněji.
To snad nemyslíte vážně
Toto jsou neviděné cestičky, kterými se hospodaření s rozpočtovými penězi odehrává. „Šetřit je třeba, ale ne u mě“ a „to snad nemyslíte vážně“ byly a asi stále jsou nejčastěji slýchané věty při jednáních o návrhu rozpočtových kapitol. Divil bych se, kdyby tomu dnes bylo jinak.
Znamená to, že v tvorbě a čerpání rozpočtu je nehospodárnost systémově zakódována. Dá se však tomu čelit? Literatura i empirie v tomto směru nabízí příklady přístupů k tvorbě rozpočtů a k hospodaření, které nehospodárnost alespoň potlačí. Ale stejná literatura upozorňuje, že k tomu je třeba silných rozpočtových institucí a dostatek politické a manažerské vůle: mnohým by se totiž nelíbilo, kdyby jejich rozpočtová kapitola byla jako celek podrobena nesmlouvavému auditu, z něhož by mohlo vyplynout dokonce, že jí vlastně není vůbec zapotřebí (testování nástrojem „zero-based budgeting“).
Problém koaličních vlád
Má-li být rozpočtová reforma úspěšná, měla by získat co nejširší podporu napříč politickým spektrem. Empirie spíše (ne však zcela) indikuje, že když je parlament více kompaktní, tj. je tu zastoupeno méně politických subjektů – a totéž se týká vládní většiny – pak je tu lepší předpoklad důvěryhodnosti a prosaditelnosti reformních kroků v oblasti fiskálu. Neplatí to ovšem zdaleka vždy. Třeba zrovna my nemusíme chodit pro konkrétní příklady smutných výjimek daleko – debata a nezdařené krůčky ke skutečné reformě našeho penzijního systému jsou toho pregnantním příkladem.
Neschopnost se dohodnout nás připravila o tři dekády příležitosti s penzijním systémem něco podstatného udělat a zbylo zatím jen kvedlání s prvním pilířem. To kvedlání sice udrží stabilitu tohoto pilíře, ale je a bude demotivační úplně pro všechny, potlačí zásluhovost, posílí redistribuci a rovnostářství a neodvrátí trend k chudnutí masy budoucích důchodců.
Neschopnost se dohodnout nás připravila o tři dekády příležitosti s penzijním systémem něco podstatného udělat
Chybí politická odvaha
Za schválený vládní návrh účtu dlouhodobých investic, resp. investičního penzijního účtu, buďme vděční, je to úkrok správným směrem. Ale pozor na tvůrčí kreativitu při jeho dalším projednávání a schvalování. A také na to, komu to opravdu může cílově pomoci. Supi už kolem tohoto návrhu začínají poletovat a hledají cesty k jeho erozi. To na Nobelovku opravdu není. Vážit poměr mezi zásluhovostí, solidárností a přerozdělovací vlastností jakéhokoliv penzijního systému či jeho komponent je velmi citlivou alchymií a vyžaduje také nemálo politické odvahy – té u nás v posledních dekádách moc nebylo, a proto jsme tam, kde jsme.
Empirie také říká, nikoliv překvapivě, že čím více se blíží další parlamentní volby, tím menší je šance, že proběhne úspěšná fiskální reforma s trvanlivými účinky. Proti tomu ovšem stojí postřeh, že čím větší fiskální problém nová vláda zdědila po vládě předchozí, tím lepší jsou šance jak na provedení reformy, tak na získání veřejné podpory pro bolestné kroky. Předpokladem ovšem je v takové situaci mít perfektní komunikační strategii a umět nezbytné kroky reformy patřičně vysvětlit voličům.
Odkaz na nebezpečí Venezuelského scénáře u nás v jedněch z minulých voleb sice zabral, ale i když dnes čelíme stále stejnému nebezpečí nárazu do fiskální zdi, vládní komunikace k balíčku je převážně defenzívní a postrádá silné a všem srozumitelné téma.
(Pokračování zítra)
