Právo EU snížení dotací na soláry nevylučuje
Poslanecká sněmovna od jara projednává návrh novely energetického zákona, který se v nejbližších dnech dostane do třetího čtení (tzv. Lex OZE III, sněmovní tisk 656). Vláda na poslední chvíli přišla s pozměňujícími návrhy, které předložila přes poslance Ivana Adamce a vyhnula se tak standardnímu připomínkovému řízení. Návrhy by měly umožnit snížení podpory solárnímu byznysu. K tomu by mělo vést mimo jiné individuální vyhodnocování výnosnosti provozu fotovoltaických elektráren, hlavně těch uvedených do provozu v letech 2009 a 2010 (kde byly pobídky nastaveny extrémně štědře), nebo nevyplácení podpory v hodinách, kdy jsou na trhu záporné ceny elektřiny.
Ministerstvo financí uvádí, že má jít o konkrétní řešení problému překompenzace čerpání dotací majitelů dotčených solárních zdrojů, který trval mnoho let. Stát by tak prý mohl lépe hospodařit s penězi daňových poplatníků.
Proti navrhovaným opatřením hlasitě vystupuje Solární asociace. Jednou z jejích mnoha výtek je údajný rozpor s právem EU, konkrétně s článkem 6 směrnice č. 2018/2001 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů. Toto ustanovení si vykládá tak, že členské státy nesmějí revidováním podmínek podpory ohrožovat ekonomickou životaschopnost podporovaných projektů, pokud byla tato podpora ze strany Evropské unie prohlášena za přiměřenou.
Nechtěl bych zde nijak plamenně obhajovat vládu, která dotčené návrhy předložila poněkud pokoutně, nehledě na to, že o promyšlenosti a koncepčnosti celé její rozpočtové politiky si můžeme myslet svoje. Na druhou stranu snahy o omezení škod z někdejšího solárního „boomu“ či „tunelu“ jsou i nadále nanejvýše žádoucí. Proto následuje několik poznámek k tomu, jak se s argumentací solárníků ohledně práva EU vypořádat.
Soudní dvůr EU (SDEU) už rozhodoval ve více případech, které se týkaly možností státu omezit dotace a další pobídky pro obnovitelné zdroje. Projevil přitom dosti benevolence ve vztahu k členským státům.
Ve spojených věcech C-180/18, C-286/18 a C-287/18, Agrenergy a Fusignano Due, v roce 2019 konstatoval, že směrnice o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů s ohledem na zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, která členskému státu umožňuje snížit, či dokonce zrušit dříve stanovené pobídkové sazby pro energii vyrobenou v solárních fotovoltaických zařízeních.
Ve spojených věcech C-798/18 a C-799/18, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) a další v roce 2021 Soudní dvůr shledal, že tatáž směrnice s ohledem na zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání nebrání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví snížení nebo odklad platby pobídek pro energii vyrobenou v solárních fotovoltaických zařízeních, které již byly přiznány správními rozhodnutími a potvrzeny příslušnými dohodami uzavřenými mezi provozovateli těchto zařízení a veřejnou společností, pokud se tato právní úprava týká pobídek, které již byly stanoveny, avšak ještě nebyly splatné. (Tento závěr Soudní dvůr potvrdil v roce 2022 ve spojených věcech C-306/19, C-512/19, C-595/19 a C-608/20 až C-611/20, Milis Energy SpA a další.)
V těchto judikátech SDEU rovněž uvedl, že pokud jde o zásadu ochrany legitimního očekávání, této zásady se může dovolávat jakýkoli hospodářský subjekt, u něhož vnitrostátní orgán vyvolal podložené naděje. „Jestliže je však opatrný a obezřetný hospodářský subjekt s to předvídat přijetí opatření, které se může nepříznivě dotknout jeho zájmů, nemůže se takové zásady dovolávat, je-li toto opatření přijato. Navíc hospodářské subjekty nejsou oprávněny legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů.“
Všechny uvedené případy se týkaly ještě staré směrnice 2009/28/ES, předchůdkyně úpravy nynější. Ustanovení o stabilitě finanční podpory se přitom objevilo až ve směrnici nové. Je tedy namístě si klást otázku, jak dalece se tím situace změnila.
Osobně se domnívám, že naši zákonodárci by se neměli článku 6 zaleknout. Jako absolutní zákaz snižování podpory bych jej nevykládal. Členské státy mají podle něj zajistit (v mezích unijních pravidel pro veřejnou podporu), „aby úroveň podpory poskytnuté projektům energie z obnovitelných zdrojů ani s tím spojené podmínky nebyly revidovány způsobem, jenž by měl negativní dopad na práva udělená v rámci uvedené podpory a podrýval ekonomickou životaschopnost již podpořených projektů“. Zároveň ovšem platí, že: „členské státy mohou upravit úroveň podpory v souladu s objektivními kritérii, jsou-li taková kritéria stanovena v původní koncepci režimu podpory“. Členské státy také mají alespoň jednou za pět let posoudit „účinnost svých režimů podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů a jejich hlavní distributivní účinky na jednotlivé skupiny spotřebitelů a na investice. Toto posouzení zohlední dopad případných změn těchto režimů podpory.“
Ustanovení lze vnímat spíše jako obecný apel na předvídatelnost a stabilitu politiky podpory OZE. Členské státy by především měly zabránit tomu, aby revize případné podpory poskytnuté projektům pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů měla zničující vliv na jejich ekonomickou životaschopnost. S tím, že k určitým změnám bude přece jenom docházet, se zde výslovně počítá, mimo jiné v návaznosti na pravidelná posouzení účinnosti systému včetně dopadů na spotřebitele.
Přesnější výklad článku 6 směrnice by mohl podat až SDEU, který k tomu zatím neměl příležitost. Do doby, než se tak stane, není důvod pro interpretaci, která by manévrovací prostor členských států výrazně omezovala.
princip právní jistoty nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní neměnnost právní úpravy
Pokud by Česká republika v případných sporech měla před unijními orgány prokazovat, že životaschopnost fotovoltaických elektráren nepodrývá, a naopak dbá svých slibů, je možné odkázat na judikaturu Ústavního soudu. Ten totiž stanovil v této oblasti určité mantinely.
V nálezu k zavedení odvodů a zdanění elektřiny ze solárních elektráren v roce 2012 (Pl. ÚS 17/11) sice uznal, že: „volba zákonných opatření směřujících k omezení státní podpory výroby energie ze slunečního záření je za podmínek zachování garancí v rukou zákonodárce“ a že: „princip právní jistoty /…/ nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní neměnnost právní úpravy, ta podléhá mimo jiné sociálně ekonomickým změnám a nárokům kladeným na stabilitu státního rozpočtu“. Zároveň ale uvedl, že: „neodhlíží od skutečnosti, že to byl stát, který zákonem zaručil garance patnáctileté doby návratnosti investic a výše výnosů za jednotku elektřiny z obnovitelných zdrojů, a tím motivoval dotčené subjekty k podnikatelské činnosti v oblasti výroby energie z obnovitelných zdrojů“. Považoval „za legitimní, pokud zákonodárce přistoupí po objektivně zjištěné změně poměrů na straně investic do FVE k regulaci podpory výroby energie z OZE tak, aby byla zachována rovnováha mezi vstupy a výnosy nastavená původním zněním zákona č. 180/2005 Sb., která byla vyjádřena patnáctiletou návratností investice a pevně danou výší výnosů“. Konstatoval také, že: „zjevně nelze vyloučit, že v individuálních případech dolehne některé z napadených ustanovení na výrobce jako likvidační (rdousící efekt) či zasahující samotnou majetkovou podstatu výrobce v rozporu s čl. 11 Listiny – tedy protiústavně“.
Ústavní soud tedy jednak požaduje splnění zákonných garancí nejpozději s koncem stanoveného období – do 15 let v případě prosté návratnosti investice, do 20 let v případě přiměřeného zisku –, jednak dává naději na úspěch ústavní stížnosti, pokud bude dotčený subjekt schopen doložit, že dodatečná změna pravidel pro něj má likvidační následky.
Uvedené závěry Ústavní soud potvrdil v nedávném nálezu Pl. ÚS 23/22 z listopadu 2023.
Shrnul bych tak, že právo EU podle mě prostor pro snížení nepřiměřeně vysoké podpory v odvětví OZE ponechává a že stát by se měl snažit tento prostor ve vztahu k solárním elektrárnám – hlavně těm z doby „solárního boomu“ – naplno využít. Neměl by se přitom bát jít do sporů. Jinou věcí je, že by se slušelo, aby vláda jednala transparentně a aby byla schopna obhájit svoje návrhy v rámci řádných legislativních postupů.
